三中全会改革：完善法治十大体系 丨待整理

来源公众号：大案经典、发布时间：2024年7月23日 12:07

历来是党代会先召开，后召开人大会议。 这样体现了党的领导核心，是中国特色社会主义的一个显著特征。

新华社，公布了中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定。随着党的二十届三中全会召开并发布决议，一系列党的施政导向和改革重点随之公布。

今年，按照第十四届全国人大常委会公布的立法规划，我国将对有“小宪法”之称的《刑事诉讼法》进行第四次修订。

那么，三中全会决定对我国人大立法有什么重要影响和改变呢？笔者结合过往资料，对三中全会法治改革重心，探讨立法方向上的战略考量。

中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定（以下简称“决定”），在北京发布。

决定提出，法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革。健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各个方面工作法治化。要深化立法领域改革，深入推进依法行政，健全公正执法司法体制机制，完善推进法治社会建设机制，加强涉外法治建设[1]。

本文根据会议决定，围绕健全公正执法司法体制改革，完善推进法治社会建设机制，学习与研判立法重点方向及内容。

全面贯彻实施宪法，维护宪法权威

决定提出，必须贯彻实施宪法，维护宪法权威。健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度。

我们知道，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

2014年11月1日，十二届全国人大常委会作出决定，把12月4日设立为“国家宪法日”。2017年，党的十九大第一次提出合宪性审查。2018年，全国人大修改宪法时，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法与法律委员会。同年6月，全国人大常委会作出决定，明确宪法与法律委员会的工作职责。

此次决定提出，健全保证宪法实施制度体系，建立宪法实施报告制度。《决定》把宪法全面实施、程序化建设，提升到了一个全新高度。

修改监察法：做好监察法与刑事诉讼法

衔接，监察权有望纳入制约机制

2018年，全国人大会议表决通过《中华人民共和国监察法》。

监察法通过五年多来的实施，发现了一些新的问题。对于监察法的修改，在法学理论界和实务界时有讨论，但直接提出修改监察法，还是在此次会议上。

在刑事领域，我们比较熟悉的是，监察法缺乏和刑事诉讼法“无缝”对接及提高调查法治化程度的机制。监察委员会调查，集党纪调查、政纪调查与刑事调查于一体，既对被调查人违反党纪、政纪处罚，也对被调查人的犯罪事实认定，并影响着后面刑事诉讼程序的进行。

监察法在提高反腐力度上起到积极作用，但是，在兼顾刑事调查的特殊性、提高刑事法治水平上，受到诟病。

例如：监察委员会调查案件，不适用刑事诉讼法。刑事诉讼法和相关司法解释确立的非法证据排除规则，就不适用在监察调查案件上。监察法也规定非法方法收集的证据予以排除，但什么是“非法方法”收集？以刑事诉讼法标准，还是监察法标准，没有统一认识。

结果就导致了监察委办的案件不受监督。检察院和法院对于监察委移交的证据，无论好坏，只能采纳。如此，实际上破坏了刑事追责程序的统一性。

其次，监察委调查案件，一律不允许律师参与进来。这样即便是将面临被剥夺人身自由甚至生命的被调查人，也享受不到犯罪嫌疑人所依法该享有的诉讼权利。而我国宪法上确立了每个人都有获得辩护的权利，刑事辩护实现全履盖，但根据宪法制定的监察法却没有此项规定。

监察法调查制度与刑事诉讼法衔接不畅问题，已成为讨论热点。北京大学陈瑞华教授提出了做好两法的衔接，应该要做好非法证据排除问题上的统一性，在监察调查终结前受检察审查一次，以及调查终结之前，至少保障被调查人一次律师会见的权利。

此次会议决定：健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关，司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。其中，提到监察权、检察权、审判权相互配合、相互制约的机制，监察权有望纳入到检察权、审判权监督之下。

健全扫黑除恶常态化机制：刑事诉讼法

“指居”措施应会改良

全会决定，完善社会治安整体防控体系，健全扫黑除恶常态化机制，依法严惩群众反映强烈的违法犯罪问题。

全国扫黑除恶专项斗争，自2018年开始，至2020年止。

在为期三年的扫黑除恶专项斗争圆满收官之际，2021年2月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗争成果的意见》，对常态化开展扫黑除恶斗争作出新的安排与部署。意见指出，持续保持对黑恶势力违法犯罪的高压态势，形成有效震慑，持续提高扫黑除恶工作的法治化、规范化、专业化水平。

在刑事领域，大家比较熟悉的是，扫黑除恶工作激活了刑事诉讼法“指定监所居住”措施。有的地方公安机关把“指居”措施异化成比拘留、逮捕更为严厉的超羁押措施。

在2022年“暴钦瑞”寻衅滋事案件发生后，“指居”措施的适用倍受争议[2]，指居在执行中缺少制约和监督，“指居”制度陷入存废之争。

笔者认为，只要扫黑除恶专项斗争常态化推进，陷入存废之争的“指居”制度仍不会废除，但应会改良。

制定民营经济促进法：历史性提高民营企业

身份与地位，防止地方政府向企业滥收费

制定民营经济促进法的说法，由业已久。

2023年7月，中共中央、国务院发布了《关于促进民营经济发展壮大的意见》。

2024年5月8日，全国人大常委会2024年度立法工作计划正式对外公布，民营经济促进法被列入立法工作计划。

此次三中全会，提得最多的是加快建设高标准市场体系。要深入破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。

健全涉企收费长效监管和拖欠企业账款清偿法律法规体系。加快建立民营企业信用状况综合评价体系，健全民营中小企业增信制度。

市场经济本质上是法治经济。

我们知道，民营企业最关心的话题，是地方政府财力紧缺向企业滥收费及个别政府“以刑化债”问题。 为了持续优化民营经济发展环境、加大对民营经济政策支持力度、强化民营经济发展法治保障等，坚持先立后破，“决定”历史性的提高民营企业身份与地位。

民营经济促进法，将着力构建促进民营经济发展的法律和制度保障体系，使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，为民营经济发展营造良好稳定预期。

加强产权执法司法保护：防止和纠正利用

行政、刑事手段干预经济纠纷

三中全会公报上提及最多的，是加快建设高标准市场体系，构建全国统一大市场，推进要素市场化改革，完善市场经济基础制度。

2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》。

党的二十大报告，再次提出构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。

要建设高标准市场体系，构建全国统一大市场，就要做到企业产权的平等司法保护。坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待。重点关注破除地方保护和区域壁垒，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策。

法治是市场经济的有力保障。

《决定》提出，对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责、同罪、同罚，完善惩罚性赔偿制度。加强产权执法司法保护，防止和纠正利用行政、刑事手段干预经济纠纷，健全依法甄别纠正涉企冤错案件机制。

完善行、刑法律衔接问题：统筹和完善行政

处罚和刑事处罚双向衔接制度

《决定》提出，要深入推进依法行政。深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制，健全行政执法监督体制机制。完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度，推动行政执法标准跨区域衔接制度。完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。

有关行政执法和刑事司法衔接不对称问题，由来已久。

以前，长期存在的行政执法和刑事司法衔接工作规范体系和制度不健全，行政执法和刑事司法信息共享平台建设不对称，有案不移、以罚代刑、以刑取罚、抢案管辖现象时常发生。

党的十八大后，“两法”衔接问题逐步得到重视和改善。

2018年修订的刑事诉讼法，2021年修订的行政处罚法，对加强“两法”衔接问题作出了明确的规定。2023年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。最高人民检察院制定了《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，为实现行政执法和刑事司法的无缝对接，强化同步释法行刑衔接打下基础。

此次会议决定，要深化行政执法体制改革，提出统筹和完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度，对解决有些地方政府利用行政、刑事手段干预经济纠纷，防范涉企冤错案件发生也将起到重要作用。

确立企业合规管理：将企业合规制度写入

《刑事诉讼法》及民营经济促进法

企业合规管理是否能在民营企业经营管理中一直推行下去，这个问题曾受到质疑。

直至今天，中共中央的《决定》提出，支持引导民营企业完善治理结构和管理制度，加强企业合规建设和廉洁风险防控。加强事中事后监管，规范民营企业行政检查。

企业合规制度的探索，在疫情防控期以后，已在全国陆续铺开。

2021年3月，最高人民检察院在第一期试点基础上，又在北京、上海、广东等十个省份开展第二期改革试点，涵盖62个市级院和387个基层院。 接着，最高检在全国发布了《关于开展企业合规改革试点工作的方案》，以及最高检、司法部等9部门联合印发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》。企业合规体系的建设及验收评估通过的，作为当事人依法批捕或不批捕、起诉或不起诉、及变更强制措施决定的重要依据。

最高人民法院也结合审判实际，拿出包括做好涉案企业合规改革在内的实招硬招。提出要把推进涉案企业合规改革，作为落实治罪与治理并重、促进企业合规经营健康发展的重要抓手，探索构建中国特色现代企业合规司法制度。

今年，全国人大常委会将对《刑事诉讼法》进行第四次修改，按三中全会精神，企业合规管理制度很大程度上会写入《刑事诉讼法》及《民营经济促进法》中。

健全对不正之风和腐败问题：同查同治机制

《决定》提出，要健全不正之风和腐败问题同查、同治机制，深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域腐败，严肃查处政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题，完善对重点行贿人的联合惩戒机制，丰富防治新型腐败和隐性腐败的有效办法。

加强对诬告行为的治理。

这些内容，笔者认为，也会纳入到监察法的修改范围。

加强人权执法司法保障：完善事前审查、

事中监督、事后纠正工作机制

《决定》提出，坚持正确人权观，加强人权执法司法保障，完善事前审查、事中监督、事后纠正等工作机制。

完善涉及公民人身权利强制措施，以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度，依法查处利用职权徇私枉法、非法拘禁、刑讯逼供等犯罪行为。

推进刑事案件律师辩护全覆盖。

建立轻微犯罪记录封存制度

2012年，刑事诉讼法修订时，已对未成年人犯罪被处以五年以下有期徒刑的案件，对犯罪记录予以封存。封存犯罪记录的，不向任何机构或个人提供记录，但是司法机关办案需要的除外。

实际上，未成年人犯罪所占比例很低，绝大多数案件都是成年人犯罪。而且，成年人犯罪又有相当数量的是轻微刑事案件，比较典型的是“危险驾驶罪”。

而一旦判处刑罚，被告人将受到严重影响，其小孩考公务员、上大学、入伍及特定职业，均会受到不同程度影响。

因此，《决定》提出要建立轻微犯罪记录封存制度，落到实处，将是法治上的一项重大进步。具体在制度设计上，可以考虑将判决三年以下有期徒刑的犯罪记录予以封存。但是，对危害社会公共安全、国家安全、恐怖活动犯罪，以及毒品犯罪再犯罪率高的和累犯的除外[3]。

[1]中国青年报：《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，2024年7月21日。
[2]南方周末报道：《被“指居”者离世，公安称其余同案人员“不应当追求刑责”》，2023年9月19日。
[3] 刘哲：《中央决定提出的“建立轻微犯罪记录封存制度”如何构建？》，载于公号刑事正义，2024年7月21日。

笔者：张元龙，北京德恒律师事务所合伙人、德恒全国刑事专业委员会副主任，北京企业法律风险防控研究会理事兼涉企疑难案件专家咨询委员会委员

点击链接：附全文 | 中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定

1、张元龙 |《电子商务领域常见罪名刑事法律风险识别与合规》新书出版

2、张元龙 | 从行、刑边界模糊谈企业合规的必要

3、张元龙 | 法检携手合规：涉案企业合规后能否撤回起诉？

4、不能让任何一个企业仅因涉案而垮掉——“最高人民法院法官讲坛”研讨现代企业合规司法制度

5、张元龙: 中小企业合规在低调中前行，合规不易，希望政府更多关注和帮扶合规企业